بررسی عملکرد دولت در قانون ساماندهی صنعت خودرو

قانون سامان‌دهی صنعت خودرو با هدف ایجاد رقابت و تنظیم‌گری در بازار، پاییز۱۴۰۰ در مجلس تصویب شد. حالا بازوی پژوهشی مجلس در گزارشی به ارزیابی اجرای این قانون با تمرکز بر تنظیم بازار از طریق واردات خودروهای نو و کارکرده پرداخته است.

در این گزارش با توجه به دستورالعمل‌ها و مقررات دولتی در زمینه ورود خارجی‌ها تاکید شده که اثربخشی این اقدامات تنها حدود ۳۰درصد بوده که عملکردی ضعیف ارزیابی شده است. با وجود این مقررات در سال گذشته کمتر از ۱۲هزار خودرو به کشور وارد شده و ورود کارکرده‌ها نیز فعلا منتفی است.

بررسی میزان عملکرد دولت در اجرای قانون ساماندهی صنعت خودرو در حوزه واردات خودروهای نو و کارکرده نشان می‌دهد که اثربخشی اقدامات انجام‌شده چندان قابل توجه نبوده و حدود ۳۰درصد برآورد می‌شود. به نظر می‌رسد با وجود تعدد قوانین، آیین‌نامه‌ها، دستور‌العمل‌ها و غیره هیچ‌یک از این موارد نتوانسته بر تنظیم بازار خودروی کشور موثر باشد. شاید بتوان دلیل اصلی راندمان عینی ضعیف در این قوانین را رویکرد سیاستگذاران نسبت به صنعت و بازار خودرو دانست که به جای اصلاحات ساختاری در این صنعت، تنها ماشین تولید قوانین و آیین‌نامه‌ها را به کار انداخته‌اند. از طرف دیگر وضعیت فعلی این صنعت ذی‌نفعانی را ایجاد کرده است که در برابر هرگونه تغییر بنیادین و حتی اجرای قوانین سنگ‌اندازی می‌کنند.

۲۶آبان‌ماه ۱۴۰۰بود که مجلس بعد از کش‌و‌قوس‌های فراوان قانون ساماندهی صنعت خودرو را تصویب کرد. یکی از اهداف اصلی قانون‌گذار بهبود وضعیت بازار خودرو بود. تهیه‌کنندگان این قانون برای ساماندهی بازار بیش از هرچیز روی واردات خودروهای نو و کارکرده تاکید داشتند. حالا با گذشت نزدیک به سه سال از تصویب قانون ساماندهی صنعت خودرو، به نظر می‌رسد هدف مذکور عملیاتی نشده است.

بازوی پژوهشی مجلس در گزارشی عملکرد دولت در اجرای این قانون را زیر ذره‌بین قرار داده است. مرکز پژوهش‌ها در این گزارش که با عنوان «ارزیابی اجرای قانون ساماندهی صنعت خودرو با تمرکز بر تنظیم بازار از طریق واردات خودروهای نو و کارکرده» منتشر شده، تاکید کرده است که «از مجموع ۵ تکلیف قانونی احصا‌شده، ۴ تکلیف قانونی آن انجام شده و یک مورد ناقص انجام شده است.» اما منظور از «اجرا» در این گزارش ابلاغ آیین‌نامه‌های مربوطه است. در زمین عمل اما ماجرا کاملا متفاوت است. این وجه که در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس با عنوان «اثربخشی» یاد شده، چندان قابل‌قبول نبوده است. تهیه‌کنندگان این گزارش تاکید داشته‌اند که از مجموع پنج تکلیف قانونی احصا‌شده درخصوص تنظیم بازار خودرو، نتایج اقدامات دولت درخصوص سه تکلیف قانونی آن اثربخشی متوسط و دو مورد اثربخشی ضعیف ارزیابی شده است. بنابراین میزان اثربخشی اقدامات صورت‌گرفته ۳۰درصد ارزیابی می‌شود. اثربخشی ۳۰درصدی را به طور کلی می‌توان ضعیف و غیر‌قابل‌قبول دانست.

در مورد علل این موضوع می‌توان گفت با وجود تصویب این‌گونه قوانین هنوز نگاه سیاستگذار نسبت به صنعت خودرو اصلاح نشده است. هنوز هم تصور بر این است که با نگاه دستوری می‌توان بازار و صنعت را به سمت هر نقطه دلخواهی پیش برد، اما بازار هرگز با دستور کنترل نمی‌شود بلکه پیش از هرچیز عدم دخالت دولت در این صنعت که نتیجه‌ای جز تبدیل خودرو به کالایی سرمایه‌ای از آن حاصل نشده، مورد نیاز است. از طرف دیگر فضای غیرشفاف صنعت خودرو و جولان دلالان در بازار باعث ایجاد قشری از ذی‌نفعان شده که در برابر اصلاح وضعیت سنگ‌اندازی می‌کنند. راه‌حل این مشکل نیز حذف عامل ایجادکننده آن، یعنی مدیریت دولتی، است.

جزئیات گزارش مرکز پژوهش‌ها

مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارش خود برای بررسی موفقیت قانون ساماندهی صنعت خودرو تاکید کرده است که اگرچه اکثر تکالیف قانونی برای تنظیم بازار خودرو تعیین شده، اما اثربخشی اقدامات صورت‌گرفته محدود بوده است. میزان اثربخشی اقدامات انجام‌شده تنها حدود ۳۰درصد ارزیابی می‌شود که نشان‌دهنده وجود موانع و چالش‌های جدی در مسیر اجرای موفق قانون است.

یکی از تکالیف پنج‌گانه مشخص‌شده برای دولت در قانون ساماندهی صنعت خودرو که در جهت تنظیم بازار بوده، تعیین حقوق ورودی خودروهای سواری است. به‌رغم اجرای نسبی قانون، هنوز معیارهای مصرف سوخت و میزان آلایندگی به طور مستقل در تعیین تعرفه‌ها لحاظ نمی‌شوند. از نظر تهیه‌کنندگان این گزارش این امر می‌تواند مانعی در مسیر تحقق اهداف بهینه‌سازی مصرف سوخت و کاهش آلایندگی ناوگان خودرویی کشور باشد. با توجه به اهمیت مسائل زیست‌محیطی و ضرورت کاهش مصرف سوخت در کشور، لزوم بازنگری در نحوه تعیین حقوق ورودی خودروها احساس می‌شود. آن‌طور که در این گزارش آمده است، سهم وسایل نقلیه از آلودگی هوای تهران ۷۰درصد است. بنابراین نیاز بوده که معیارهای مصرف سوخت و آلایندگی برای حقوق ورودی در نظر گرفته شود. اما در آیین‌نامه مربوط به قانون ساماندهی همچنان حجم موتور به عنوان معیار حقوق ورودی خودرو در نظر گرفته شده است. بنابراین عملکرد این بخش از قانون «ناقص انجام شده» و اثربخشی آن نیز از طرف بازوی پژوهشی مجلس ضعیف ارزیابی می‌شود.

مورد دیگری که در قانون ساماندهی صنعت خودرو بر دولت تکلیف شده بود، واردات خودروهای نو بود. بازوی پژوهشی مجلس معتقد است حجم واردات خودرو محدود بوده و تعداد اندک خودروهای وارداتی نمی‌تواند تاثیر چندانی بر تنظیم بازار و کاهش قیمت‌ها داشته باشد؛ به طوری که طبق این گزارش، میزان واردات خودروی سواری در سال ۱۴۰۲ برابر با ۱۱هزار و ۱۲۲دستگاه به ارزش ۲۱۸میلیون دلار بوده که در این بین، میانگین ارزش خودروهای سواری وارداتی در این سال ۱۹.۶هزار دلار بوده است. در سال ۱۴۰۳ نیز تا ۲۰خرداد‌ماه ۴هزار و ۱۵دستگاه خودرو به ارزش ۸۸میلیون دلار ترخیص شده و ۱۲هزار و ۷۰۴دستگاه خودرو هم در گمرک در حال طی کردن فرآیند ترخیص است. برای درک بهتر این ارقام لازم است اشاره کنیم که میزان ارز تخصیص‌یافته به مونتاژ خودرو در سال گذشته حدود سه‌میلیارد دلار بوده است. این گزارش تاکید کرده که  محدودیت‌های ارزی، الزامات سختگیرانه در فروش خودروهای وارداتی ازجمله الزام انتقال دانش فنی، موانع اصلی در این زمینه بوده‌اند.

تهیه‌کنندگان گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس می‌گویند بررسی روند تاریخی واردات خودرو به کشور نشان می‌دهد که سیاستگذاری در این حوزه همواره با نوسانات زیادی همراه بوده است. این نوسانات که گاه منجر به ممنوعیت کامل واردات و گاه منجر به آزادسازی آن شده، نشان از عدم وجود یک استراتژی بلندمدت و پایدار در این زمینه دارد. چنین رویکردی نه‌تنها به تنظیم بازار کمک نکرده، بلکه منجر به ایجاد نااطمینانی در بازار و تشدید نوسانات قیمتی شده است. بر این اساس از نظر مرکز پژوهش‌های مجلس عملکرد دولت در مورد این الزام «انجام‌شده» در نظر گرفته شده اما اثربخشی آن متوسط بوده است.

واردات خودروهای کارکرده نیز الزام دیگری است که در قانون ساماندهی صنعت خودرو برای دولت در نظر گرفته شده است. مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارش خود یادآوری می‌کند که آیین‌نامه اجرایی مربوط به واردات کارکرده‌ها با تاخیر قابل‌توجهی ابلاغ شده است و محتوای این آیین‌نامه حاکی از وجود ابهاماتی در زمینه نحوه تامین ارز مورد نیاز، تعرفه‌گذاری و الزامات مربوط به اسقاط خودروهای فرسوده است که می‌تواند اجرای موفق قانون را با چالش مواجه کند. تهیه‌کنندگان گزارش اعتقاد دارند که تعیین سود بازرگانی بالا برای خودروهای حمل‌ونقل عمومی، از جمله مواردی است که می‌تواند مانعی جدی در مسیر توسعه ناوگان حمل‌ونقل عمومی و تنظیم بازار خودرو باشد. اثربخشی عملکرد دولت در این بخش نیز ضعیف در نظر گرفته می‌شود.

در بخش دیگری از این گزارش، به علل و عوامل عدم موفقیت قاطع قانون ساماندهی صنعت خودرو پرداخته شده است. تحلیل‌ مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد که صنعت خودروی ایران با چالش‌های ساختاری متعددی روبه‌روست که اجرای موفق قانون ساماندهی را دشوار می‌سازد. فقدان راهبرد بلندمدت، ماهیت سیاسی-اقتصادی صنعت و سیاست‌های صنعتی متناقض از جمله این چالش‌ها هستند. طی سه دهه گذشته، این صنعت شاهد نوسانات مداوم در سیاستگذاری بوده که منجر به عدم شکل‌گیری یک مسیر مشخص و پایدار برای توسعه شده است.

در ادامه این گزارش آمده است که تغییرات مداوم در استراتژی‌های توسعه صنعت خودرو، از تمرکز بر داخلی‌سازی گرفته تا حرکت به سمت مونتاژ خودروهای خارجی، امکان برنامه‌ریزی بلندمدت را از فعالان این صنعت سلب کرده و منجر به هدررفت منابع و عدم دستیابی به اهداف توسعه‌ای شده است.

این تحلیل همچنین بر این موضوع تکیه دارد که ماهیت سیاسی-اقتصادی صنعت خودرو در ایران چالش‌برانگیز است. وجود نهادهای متعدد تصمیم‌گیر در حوزه خودرو، امکان راهبری واحد و مستقل این صنعت را دشوار ساخته است. این موضوع منجر به تداخل منافع و عدم شفافیت در تصمیم‌گیری‌ها شده است. همچنین، رابطه تنگاتنگ دولت با خودروسازان و نوع حاکمیت شرکتی در این بنگاه‌ها از اساسی‌ترین وجوه ساختاری این صنعت است که نیازمند اصلاح است.

بازوی پژوهشی مجلس همچنین تاکید دارد سیاست‌های صنعتی متناقض نیز از دیگر عوامل عقب‌ماندگی صنعت خودرو در ایران است. طراحی نامناسب نظام تعرفه‌ای، استانداردهای نامتناسب با شرایط صنعت و عدم استفاده صحیح از ابزارهای سیاستی مانند مالیات و عوارض برای تشویق صادرات و توسعه برند، انگیزه خودروسازان برای بهبود کیفیت و افزایش تولید را کاهش داده است.

دیگر عامل برای عدم موفقیت قوانینی مثل قانون ساماندهی در این گزارش، وجود بسترهای فساد به‌ویژه در حوزه‌های تامین قطعات و فروش، در نظر گرفته شده است. عدم شفافیت در شیوه همکاری خودروسازان با زیرمجموعه‌های خود و نحوه فروش خودروها، زمینه را برای فسادهای گسترده فراهم کرده است. این مساله نه‌تنها منجر به افزایش هزینه‌های تولید و در نتیجه افزایش قیمت نهایی خودرو شده، بلکه اعتماد عمومی به این صنعت را نیز خدشه‌دار کرده است.

در کنار چالش‌های ساختاری، محدودیت‌های ارزی نیز مانع جدی در مسیر اجرای موفق قانون ساماندهی صنعت خودرو در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس در نظر گرفته شده است. کمبود منابع ارزی و اولویت‌بندی تخصیص ارز به کالاهای اساسی، امکان واردات گسترده خودرو را محدود ساخته است. این مساله به‌ویژه در شرایط تحریم‌های اقتصادی، چالش‌های جدی برای واردکنندگان خودرو ایجاد کرده است.

علاوه بر این، بازوی پژوهشی مجلس نیز این موضوع را تایید می‌کند که مقاومت برخی گروه‌های ذی‌نفع در صنعت خودرو که از وضعیت موجود منتفع می‌شوند، در برابر اجرای کامل قانون قابل‌توجه است. این گروه‌ها با استفاده از نفوذ خود در ساختارهای تصمیم‌گیری، سعی در حفظ وضع موجود و جلوگیری از ایجاد تغییرات اساسی در صنعت خودرو دارند.

دنیای اقتصاد